Belegger moet weten of AFM te vertrouwen is

Publicatiedatum: 12/3/2003

Het Ahold-debacle is een nieuwe barst in het imago van beursautoriteit AFM. Er wordt opgeroepen de toezichthouder meer macht te geven. Zeker zo belangrijk is om hem transparanter te maken, vindt Pieter Elshout

Verbazing alom, toen vorige week bleek dat Arthur Docters van Leeuwen van de Autoriteit Financiële Markten vier dagen op het nieuws heeft gezeten dat Ahold op de rand van faillissement balanceerde, voordat beleggers het te horen kregen. Geen goede beurt voor de toezichthouder, die nu kamervragen kan verwachten.

Het is niet voor het eerst dat de AFM onder vuur komt. Zonder meteen te willen zeggen dat de beursautoriteit in alle gevallen terecht de schuld krijgt, is de lijst van klachten over het zwakke financiële toezicht lang. Een bloemlezing.

De belangenverstrengeling van beursanalisten is het afgelopen jaar in de Verenigde Staten aan de schandpaal genageld. De AFM loopt er achteraan. Het gemak waarmee analisten koopaanbevelingen afgaven werd de afgelopen jaren ook in Nederland vaak genoeg aan de orde gesteld, maar de AFM deed niets. Nadat in Amerika verschillende boosdoeners levenslang zijn geschorst, doet de AFM nog niets. E-mails opvragen bij onder toezicht staande instellingen, zoals in Amerika is gebeurd, heeft de AFM niet gedaan.

Bestuurder Jacob Kaptijen toont zich sinds een halfjaar overigens wel kritisch. Hij vraagt de banken openhartiger te zijn over hun belangenconflicten, maar laat het tempo waarin dat gebeurt voorlopig aan hen over.

De buitenwacht vraagt zich ook af wat de AFM de afgelopen jaren heeft gedaan om beleggers op andere wijzen te beschermen. Getuige de enorme stroom klachten van particuliere beleggers bij de zogenaamde 'klachtencommissie', is er de afgelopen jaren veel misgegaan in de financiële sector. Effectenhuizen worden door beleggers aangesproken op fouten in de uitvoering van beheerscontracten, vanwege commissiejagen in vrijehandportefeuilles en beleggingsfondsen, vanwege slechte en opdringerige adviezen en vanwege fouten in de uitvoering van orders. Veel fouten wijzen op hetzelfde euvel: ondeskundige adviseurs en zwakke administratie.

Had de toezichthouder dat niet kunnen weten en wat doet hij eraan nu hij het wel weet? Als aan de hand van persberichten al valt vast te stellen dat de AFM iets heeft gedaan, betreft het een paar zeer kleine partijtjes, nooit de grote spelers. Uitzonderingen zijn technische correcties bij ABN Amro voor de World Online-transactie en bij Fortis voor de toewijzingsprocedure van Via Networks. Daar hebben klagende beleggers echter voorzover bekend nauwelijks houvast aan gehad.

Als de toezichthouder het beleggend publiek ergens een plezier mee had gedaan, dan was het wel met het aanpakken van effectenlease, waaronder Legiolease. AFM was zich van de risico's voor beleggers terdege bewust. Zij waarschuwde beleggers in 2001 nadat grondig onderzoek is gedaan naar de beloofde rendementen. De kritische aanpak is goed, maar een sterke toezichthouder zou Aegonen later Dexia hebben gedwongen om dat product op te doeken of om betere voorlichting over verwachte rendementen te eisen. Ook hier geldt weer dat de AFM achteraf nogsteeds niet veel actie onderneemt.

De AFM zei vorig jaar het specifieke onderzoek naar Dexia binnen een paar maanden afgerond te zullen hebben. Maar toen het vergrootglas werd gelegd op Dexia /Legio/Labouchere bleek het te wemelen van tekortkomingen in de zorgplicht. De toezichthouder is verwikkeld in een procedure die waarschijnlijk nog jaren duurt. Ook hier is het gevolg dat de particuliere belegger weinig houvast krijgt om bij Dexia verhaal te halen.

De AFM maakt ook geen indruk als het gaat om wat zijzelf bestempelt als de zwaarste vergrijpen op de financiële markten: handel met voorkennis. Het is al ruim drie jaar geleden dat de rechter een zaak kreeg voorgelegd. Oud-Philips-topman Cor Boonstra verkeert bijvoorbeeld nu al jaren in onzekerheid.

Broodnodige jurisprudentie blijft uit

Kritiek op de AFM is gemakkelijk te geven. Het verweer van de toezichthouder is tweeledig. In de eerste plaats zouden zijn bevoegdheden vaak onvoldoende zijn, hoge boetes kan de AFM niet opleggen. Daarnaast heeft het publiek in haar ogen een sterke eigen verantwoordelijkheid. Volgens de AFM staan beleggers met klachten vaak bij de verkeerde deur.

In plaats van de AFM moet de wetgever worden aangesproken, of de beurs, of de Nederlandsche Bank, of het Openbaar Ministerie, of de Klachtencommissie. De AFM wijst vaak met de vinger. De gewone belegger zal dat zien als het afschuiven van verantwoordelijkheden. Als de AFM had gewild, had zij ook zonder expliciet mandaat Legiolease tot de orde kunnen roepen. Naast formele machtsmiddelen heeft een toezichthouder ook veel informele middelen.

Puur legalistisch bezien heeft de AFM echter gelijk als zij zich verschuilt achter de beperkte bevoegdheden. Zonder opsporingsbevoegdheden kan de AFM nooit de invallen doen die de SEC wel doet. Veel van wat van de AFM wordt verwacht, zou eigenlijk door het Openbaar Ministerie gedaan moeten worden of door de Fiod.

Het tweede verweer van de AFM is dat het publiek vaak ten onrechte gelooft dat de toezichthouder op zijn handen zit. Veel van wat er gebeurt blijft buiten het zicht vanwege de wettelijke geheimhoudingsplicht. De toezichthouder blijkt doodsbenauwd voor rechtszaken. Waar die plicht begint en waar die ophoudt, is overigens niet altijd even duidelijk.

Maar het is ook een argument dat dankbaar wordt gebruikt om vragen af te wimpelen. Docters van Leeuwen is geen publiciteitstijger. Hij voelt zich op zijn gemak in achterkamertjes. Dat hij het publiek zelfs met beperkte machtsmiddelen ook op andere manieren kan beschermen door vanaf de kansel de vinger te heffen en discussies aan te zwengelen, is aan ambtenaar Docters niet besteed.

Als de politiek het eerste verweer van de AFM serieus neemt, lijkt een gepaste reactie om de geplande verandering van de toezichtstructuur versneld door te voeren. Deze is nu te versnipperd, hetgeen leidt tot kinnesinne en slechte communicatie. De AFM lijkt - ondanks de ogenschijnlijk zwakke prestaties van de afgelopen jaren - een logisch orgaan om die grotere macht bij onder te brengen.

Laat de politiek zo snel mogelijk ook het tweede punt adresseren dat Docters naar voren brengt: de AFM behoeft nodig meer transparantie. In de eerste plaats omdat de geheimhoudingsplicht blijkbaar een grote oorzaak is van de imagoschade die deze instelling oploopt, terwijl de AFM juist bedoeld is om vertrouwen te creëren in financiële markten. In de tweede plaats omdat openbare sancties of waarschuwingen een nuttige functie hebben bij het voorkomen en bestraffen van misstanden, evenals bij de educatie van het publiek.

Uiteindelijk zal openheid leiden tot een groter vertrouwen in de financiële sector, niet een kleiner. In de derde plaats omdat de financiële sector er zelf baat bij heeft. Uitspraken van de toezichthouder dienen als nuttige jurisprudentie, die anderen aangeeft waar de grenzen liggen. En tot slot is transparantie hoognodig omdat het publiek recht heeft om te weten of Docters van Leeuwen werkelijk op zijn handen zit, of dat het alleen maar zo lijkt.

Pieter Elshout is correspondent van Het Financieele Dagblad in Londen.